“土十條”正式出臺 筑牢土壤環境安全基礎

近年來，因土壤污染影響農產品質量和人居環境安全事件時有發生，土壤污染問題成為社會關注的熱點。黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。經過50次易稿，如今《土十條》終于出臺，為土壤環境安全筑牢基礎。

一、出臺背景

近年來，各地區、各部門積極采取措施，在土壤污染防治方面進行探索和實踐，取得一定成效。但由于我國經濟發展方式總體粗放，產業結構和布局仍不盡合理，污染物排放總量較高，土壤作為大部分污染物的最終受體，其環境質量受到顯著影響。土壤污染狀況調查結果顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。

一是土壤環境總體狀況堪憂。我國土壤總的點位超標率為16.1%。污染類型以無機污染為主，有機污染次之，復合型污染比重較??；在不同土地利用類型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。

二是局部地區土壤污染較重。長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業基地等部分區域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大；鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。工礦企業及其周邊土壤環境問題突出，抽樣顯示，污染企業及其周邊點位超標率為36.3%、工業廢棄地為34.9%、工業園區為29.4%。

三是土壤環境壓力持續加大。近年來，因土壤污染影響農產品質量和人居環境安全事件時有發生，土壤污染問題成為社會關注的熱點。這些問題的產生，有歷史積累形成的，也有環境本底高的因素，但主要原因還是長期以來經濟發展方式粗放、污染物排放遠遠超過環境容量。同時，存在污染底數不清、法律標準缺失、防治體系不健全、科技支撐不夠、資金投入不足、各方認識不統一等問題，影響了土壤污染防治工作的開展。

黨中央、國務院高度重視土壤環境保護工作。習近平總書記強調，環境保護事關國家發展大局，事關人民群眾生產生活，事關中華民族未來生存環境；生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板；扭轉環境惡化、提高環境質量是廣大人民群眾的熱切期盼，是“十三五”時期必須高度重視并切實推進的一項重要工作；要強化大氣、水、土壤等污染防治，加快土壤重金屬污染區治理。李克強總理指出，良好生態環境是提升人民生活質量的重要內容，也是全面建成小康社會的應有之義，要堅決向污染宣戰并鐵腕治理，以改善大氣、水、土壤環境為重點，對生態環境領域存在的突出問題徹底整改，實施土壤修復工程，加強污染治理和生態保護，嚴格環境風險管控，同時統籌把握好發展與保護的關系，下決心走出一條經濟發展與環境改善雙贏之路。

按照黨中央、國務院決策部署，環境保護部會同發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、質檢總局、林業局、法制辦等部門和單位，編制了《土壤污染防治行動計劃》（以下稱《土十條》）。

二、編制過程

　　針對土壤污染防治工作面臨的嚴峻形勢，在國務院領導同志親自主持下，按照科學管用、積極穩妥、有力有序、改革創新的要求，深入各地開展調研，組織多次專題研討，充分吸收國內外成熟經驗和做法，反復討論研究目標可達性、資金籌措、經濟影響、政策措施等內容，并與《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《生態文明體制改革總體方案》及系列配套文件、《關于加快推進生態文明建設的意見》等進行充分銜接。起草工作自2013年5月起，主要經歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，先后5次征求中央及國務院有關部門和單位意見，3次征求各省（區、市）人民政府意見，50易其稿。2016年4月27日，國務院第131次常務會議討論并原則通過了《土十條》。2016年5月19日，中央政治局常務委員會會議審議并原則通過了《土十條》。根據會議精神和領導同志重要指示要求，《土十條》作了進一步修改完善。2016年5月31日，國務院正式向社會公開《土十條》全文。

三、重大意義

土壤是生命之基、萬物之母。土壤和空氣、水一樣，是構成生態系統的基本要素，是人類賴以生存的物質基礎，也是經濟社會發展不可或缺的寶貴自然資源。加強土壤污染防治，事關廣大人民群眾身體健康，事關經濟社會可持續發展，事關生態文明建設和中華民族永續發展。制定實施《土十條》是黨中央、國務院推進生態文明建設，堅決向污染宣戰的一項重大舉措，是系統開展污染治理的重要戰略部署，對確保生態環境質量得到改善、各類自然生態系統安全穩定具有積極作用。

（一）堅決向污染宣戰、建設美麗中國的應有之義。黨的十八大提出中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展?！锻潦畻l》以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，提出到2020年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控的目標，確定了針對當前土壤污染問題的一系列重大舉措，為實現中華民族偉大復興的中國夢構筑牢固的土壤環境安全基礎。

（二）堅持以人為本、改善民生的有力舉措。近年來，頻繁發生的土壤污染危害事件，主要集中在農產品安全和人居環境安全兩大方面，造成一定社會影響?！锻潦畻l》緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心、住的安心”這一核心目標，按污染程度將農用地劃為優先保護類、安全利用類、嚴格管控類三個類別，實施分類管理；對建設用地實施準入管理，分用途明確管理措施，建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，加強城鄉規劃論證和審批管理，逐步實現土盡其用、安全利用。

（三）堅守環境底線、促進經濟綠色轉型的迫切需要。當前，我國環境污染重、生態受損大、環境風險高的總體態勢尚未根本改變，環境承載能力達到或接近上限，生態系統嚴重退化，環境質量已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。同時，人民群眾對環境質量改善的期待日益提升，環境保護工作機遇與挑戰并存。出臺《土十條》，明確土壤污染防治總體方略，以土壤環境保護倒逼經濟結構調整，以土壤污染治理與修復促進環保產業發展，以土壤環境承載優化空間發展布局，為協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，實施一帶一路、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家重大戰略，提供土壤環境安全保障。

四、主要內容

結合全面建成小康社會的目標要求，《土十條》確定的工作目標是：到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。主要指標是：到2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。為確保實現上述目標，《土十條》提出了10條35款，共231項具體措施。除總體要求、工作目標和主要指標外，可分為四個方面。第一方面措施2條，著眼于摸清情況、建立健全法規標準體系，夯實兩大基礎；第二方面措施2條，突出農用地分類管理、建設用地準入管理兩大重點；第三方面措施3條，推進未污染土壤保護、控制污染來源、土壤污染治理與修復三大任務；第四方面措施3條，強化科技支撐、治理體系建設、目標責任考核三大保障。為了便于貫徹落實，每項工作都明確了牽頭單位和參與部門。

第一條，開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況。2018和2020年底前，分別查明農用地和重點行業企業用地污染分布及其環境風險。建立土壤環境質量狀況定期調查制度。提高信息化管理水平，建設土壤環境質量監測網絡，到2020年實現監測點位所有縣（市、區）全覆蓋。

第二條，推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相關技術標準和規范。明確監管重點，以鎘、汞、砷、鉛、鉻等為重點重金屬，以多環芳烴、石油烴等為重點有機污染物，以有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等為重點行業，以產糧（油）大縣、地級以上城市建成區為重點區域。建立專項環境執法機制，全面強化土壤環境監管。

第三條，實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全。按污染程度將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類，以耕地為重點，分別采取相應管理措施。到2020年，輕度和中度污染耕地安全利用面積達到4000萬畝，重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到2000萬畝。

第四條，實施建設用地準入管理，防范人居環境風險。建立建設用地調查評估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，分用途明確管理措施。嚴格用地準入，將土壤環境質量作為用地和供地等的必要條件，合理確定土地用途，加強城市規劃和供地管理。落實監管責任，實行部門聯動。

第五條，強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染。嚴格查處向未利用地非法排污等環境違法行為。防范建設用地新增污染，對于相關建設項目，在環評中增加土壤污染防治要求。根據土壤等環境承載能力，合理確定區域功能定位、空間布局。

第六條，加強污染源監管，做好土壤污染預防工作。嚴控工礦污染，建立重點監管企業名單。嚴防礦產資源開發、涉重金屬行業、工業廢物處理和企業拆除活動污染土壤?？刂妻r業污染，加強化肥、農藥、農膜、畜禽養殖污染防治和灌溉水水質管理。減少生活污染，做好城鄉生活垃圾分類和減量，整治非正規垃圾填埋場，建立村莊保潔制度，強化鉛酸蓄電池等含重金屬廢物的安全處置。

第七條，開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量。按照“誰污染，誰治理”原則，明確治理與修復主體。以影響農產品質量和人居環境安全的突出土壤污染問題為重點，制定實施治理與修復規劃，強化工程監管。到2020年，受污染耕地治理與修復面積達到1000萬畝。

第八條，加大科技研發力度，推動環境保護產業發展。整合各類科技資源，加強土壤污染防治基礎和應用研究。加大適用技術推廣力度，加快成果轉化應用。推動治理與修復產業發展，放開服務性監測市場，加快完善產業鏈，形成若干個綜合實力雄厚的龍頭企業，培育一批充滿活力的中小型企業。發揮“互聯網 ”作用，推進大眾創業、萬眾創新。

第九條，發揮政府主導作用，構建土壤環境治理體系。按照“國家統籌、省負總責、市縣落實”原則，完善土壤環境管理體制，全面落實屬地責任。探索建立跨行政區域土壤污染防治聯動協作機制。明確支持和激勵政策，推進綜合防治先行區建設。加強社會監管，強化政策宣傳解讀，營造良好社會氛圍。

第十條，加強目標考核，嚴格責任追究。明確地方政府主體責任，健全考核評估機制。建立土壤污染防治工作協調機制，加強部門協調聯動，形成工作合力。落實企業責任，逐步建立土壤污染治理與修復企業行業自律機制。

五、主要特點

《土十條》主要有以下三個特點：

一是堅持問題導向、底線思維。與大氣和水污染相比，土壤污染具有隱蔽性，防治工作起步較晚、基礎薄弱。為此，《土十條》重點在開展調查、摸清底數，推進立法、完善標準，明確責任、強化監管等方面提出工作要求。同時，提出要堅決守住影響農產品質量和人居環境安全的土壤環境質量底線。

二是堅持突出重點、有限目標。國內外實踐表明，解決好土壤污染問題需要付出長期艱苦的努力。針對當前損害群眾健康的突出土壤環境問題，立足初級階段的基本國情，著眼經濟社會發展全局，《土十條》以農用地中的耕地和建設用地中的污染地塊為重點，明確監管的重點污染物、行業和區域，嚴格控制新增污染，對重度污染耕地提出更嚴格管控措施，禁止種植食用農產品；對于污染地塊，要區分不同用途，根據污染程度，建立直接開發利用的負面清單。同時緊扣重點任務，設定有限目標指標，以實現在發展中保護、在保護中發展。

三是堅持分類管控、綜合施策。為提高措施的針對性和有效性，根據污染程度將農用地分為三個類別，分別實施優先保護、安全利用和嚴格管控等管理措施；對建設用地，按不同用途明確管理措施，嚴格用地準入；對未利用地也提出了針對性管控要求，實現所有土地類別全覆蓋。在具體措施上，對未污染的、已經污染的土壤，分別提出保護、管控及修復的針對性措施，既嚴控增量，也管好存量，實現閉環管理，不留死角。

六、重要改革創新舉措

《土十條》全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，立足我國國情和發展階段，著眼經濟社會發展全局，以改善土壤環境質量為核心，將改革創新的思想貫穿始終。主要體現在以下11個方面：

一是在完善土壤環境管理制度方面。按照黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國的戰略部署，將加快土壤污染防治立法作為優先任務提出，推動形成依法治土的新格局。提出配合完成土壤污染防治法起草；發布污染地塊土壤環境管理辦法、農用地土壤環境管理辦法、農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法；健全土壤污染防治相關標準和技術規范；建立土壤環境質量狀況定期調查制度；完成土壤環境質量國控監測點位設置；建立建設用地調查評估制度。

二是在推動大數據應用、提升土壤環境管理信息化水平方面。提出利用環境保護、國土資源、農業等部門相關數據，建立土壤環境基礎數據庫，構建全國土壤環境信息化管理平臺；借助移動互聯網、物聯網等技術，拓寬數據獲取渠道，實現數據動態更新；加強數據共享，編制資源共享目錄，明確共享權限和方式，發揮土壤環境大數據在污染防治、城鄉規劃、土地利用、農業生產中的作用。

三是在建立負面清單方面。提出結合土壤污染狀況詳查情況，根據建設用地土壤環境調查評估結果，逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，合理確定土地用途；規范土壤污染治理與修復從業單位和人員管理，建立健全監督機制，將技術服務能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的從業單位名單通過企業信用信息公示系統向社會公開。

四是在理順土壤環境監管體制方面。提出按照“國家統籌、省負總責、市縣落實”原則，完善土壤環境管理體制，全面落實土壤污染防治屬地責任；探索建立跨行政區域土壤污染防治聯動協作機制；明確地方各級城鄉規劃部門、國土資源部門、環境保護部門在土壤管理方面的職責，建立城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門間的信息溝通機制，實行聯動監管。

五是在完善耕地土壤環境保護制度方面。提出將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田，實行嚴格保護，確保其面積不減少、土壤環境質量不下降，除法律規定的重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得占用；各省級人民政府要對本行政區域內優先保護類耕地面積減少或土壤環境質量下降的縣（市、區），進行預警提醒并依法采取環評限批等限制性措施。

六是在推行廢物循環利用和安全處置方面。提出建立健全廢棄農膜回收貯運和綜合利用網絡，開展廢棄農膜回收利用試點；建立政府、社區、企業和居民協調機制，通過分類投放收集、綜合循環利用，促進垃圾減量化、資源化、無害化；推進水泥窯協同處置生活垃圾試點；鼓勵將處理達標后的污泥用于園林綠化；開展利用建筑垃圾生產建材產品等資源化利用示范；強化廢氧化汞電池、鎳鎘電池、鉛酸蓄電池和含汞熒光燈管、溫度計等含重金屬廢物的安全處置；減少過度包裝，鼓勵使用環境標志產品。

七是在嚴格監管污染物排放、強化環境執法方面。提出將土壤污染防治作為環境執法的重要內容，充分利用環境監管網格，加強土壤環境日常監管執法；嚴厲打擊非法排放有毒有害污染物等環境違法行為；開展重點行業企業專項環境執法；加強對礦山、油田等礦產資源開采活動影響區域內未利用地的環境監管。

八是在實行生態環境損害賠償制度、落實企業責任方面。提出有序開展重點行業企業環境污染強制責任保險試點；有關企業要將土壤污染防治納入環境風險防控體系，嚴格依法依規建設和運營污染治理設施，確保重點污染物穩定達標排放；造成土壤污染的，應承擔損害評估、治理與修復的法律責任。

九是在強化責任終身追究方面。提出實行土壤污染治理與修復終身責任制；對土壤環境問題突出、區域土壤環境質量明顯下降、防治工作不力、群眾反映強烈的地區，要約談有關地市人民政府和省級人民政府相關部門主要負責人；對失職瀆職、弄虛作假的，區分情節輕重，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分；對構成犯罪的，要依法追究刑事責任，已經調離、提拔或者退休的，也要終身追究責任。

十是在推動環境信息公開方面。提出根據土壤環境質量監測和調查結果，適時發布全國土壤環境狀況；各省（區、市）人民政府定期公布本行政區域各地級市（州、盟）土壤環境狀況；重點行業企業要依據有關規定，向社會公開其產生的污染物名稱、排放方式、排放濃度、排放總量，以及污染防治設施建設和運行情況。

十一是在創新土壤污染防治投融資機制方面。提出通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤污染防治；加大政府購買服務力度，推動受污染耕地和以政府為責任主體的污染地塊治理與修復；積極發展綠色金融，發揮政策性和開發性金融機構引導作用，為重大土壤污染防治項目提供支持；鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復企業發行股票。

七、實施《土十條》把握的原則

一是堅持預防為主、保護優先、風險管控。土壤污染治理難度大、周期長、見效慢。當前重點是對未污染土壤實施優先保護，對已污染的土壤實施風險管控，逐步建立土壤污染綜合治理體系。

二是堅持問題導向、突出重點，讓老百姓有更多獲得感。將耕地作為重中之重，保障農產品數量和質量雙重安全。對建設用地分用途明確管理措施，嚴格用地準入，合理規劃土地用途，做到土盡其用，保障人居環境安全。

三是堅持突破瓶頸、打牢基礎，加快補齊短板。針對當前土壤污染底數不清、防治標準滯后、基礎能力薄弱的突出制約瓶頸，加快完善土壤環境標準體系，抓緊修訂土壤環境質量等系列標準，組織實施全國土壤污染狀況詳查，提升土壤環境信息化管理水平，使土壤污染防治工作獲得全方位基礎支撐。

四是堅持倒逼轉型、優化結構，促進傳統產業綠色發展。實施有效的土壤污染防治，必須以切斷污染來源為前提。發揮《土十條》在化解落后產能、優化產業結構、促進傳統產業綠色轉型方面的倒逼和引導作用，提升綜合效益。對于確實造成土壤污染的企業，該退出的要堅決退出。

五是堅持邊調查、邊示范、邊推廣，有序推進防治工作。由于土壤污染治理與修復周期長、見效慢、成本高，提出的目標任務不可能一蹴而就，需要根據各地土壤污染狀況調查進展情況、土壤污染防治技術試點示范情況，分步、分期、分類、分區域有序推進受污染土壤安全利用、風險管控、治理與修復。

　　八、預期成效

（一）切實改善民生。到2020年，可使7000萬畝受污染耕地得到安全利用。農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控，城鄉人居環境得到改善。

（二）優化經濟發展。《土十條》通過淘汰重金屬重點行業落后產能、去產能、推行清潔生產、鼓勵采用先進生產工藝和技術、發揮市場作用、完善激勵政策等措施，將進一步促進經濟結構轉型升級、發揮土壤環境保護作用促進供給側結構性改革，為“穩增長”、“調結構”及經濟社會可持續發展作出新貢獻。實施《土十條》，預計可拉動GDP增長約2.7萬億元，可新增就業人口200萬人以上。

（三）培育環保產業新的增長點。《土十條》提出開展土壤污染狀況詳查、建立建設用地調查評估制度、嚴格管控受污染土壤環境風險、開展土壤污染治理與修復試點示范、研發土壤污染防治專用設備和產品等，這些任務措施將有力推動土壤環境質量監測、調查、評估、治理修復和土壤污染防治咨詢服務、裝備藥劑生產等相關產業發展，擴大環保產業規模。到2020年，預計可帶動環保產業新增產值約4500億元。

（四）推動落實創新驅動發展戰略。通過引進、吸收和自主創新，研發一批具有自主知識產權的土壤污染防治技術，形成一批先進的土壤污染防治專用設備和產品，重大技術裝備總體達到或接近國際先進水平。

（來源：中國環保在線）